深入理解建立現代預算制度的邏輯

　　作者：陸毅、歐陽潔（清華大學經濟管理學院）

　　預算體現國家的戰略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是宏觀調控的重要手段。習近平總書記強調：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”我們要貫徹落實習近平總書記重要講話精神，科學把握建立現代預算制度的理論邏輯、歷史邏輯和現實邏輯，采取有效舉措積極建立現代預算制度。

　　把握建立現代預算制度的理論邏輯。判斷一個國家是否建立起現代預算制度，通常有兩個重要參照標準：一個是預算管理一體化，即財政收支預算必須全面完整地加以反映、科學合理地加以編制、規范有序地加以執行，形成標準統一的預算管理體系。另一個是預算監督體系化，即建立起約束有力的立體化預算監督體系。在建立現代預算制度的過程中，要準確把握“全面完整、編制科學、執行規范、強化監督、注重績效、公開透明”的理論邏輯。一是全面完整、編制科學。預算編制是整個預算管理流程的起點，預算編制的科學性對于確保預算內容的全面完整至關重要。全面完整的現代預算必須是全口徑預算，要求政府全部的財政收支均在預算中加以反映。實踐中，要從科學編制預算入手，保證預算的全面覆蓋、內容完整，增強預算約束力，推動預算管理提質增效。二是執行規范、強化監督。建立現代預算制度必須堅持法治思維，嚴格執行各級人民代表大會批準的預算安排，堅持用預算來統領和約束各政府部門的支出活動。同時，預算的規范化執行離不開強有力的預算監督，只有將人大監督、審計監督、財政部門自我監督、社會監督等預算監督機制與預算執行有機結合起來，才能維護好現代預算制度的權威。三是注重績效、公開透明。現代預算制度需要強化績效管理，這是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，能為事前資金分配提供重要依據，為事中預算執行控制提供可靠參照，為事后獎勵和問責提供必要反饋。同時，現代預算制度要堅持公開透明原則，自覺接受人民監督。

　　把握建立現代預算制度的歷史邏輯。改革開放以來，我國預算制度建設蘊含著一條歷史主線：預算改革始終服從并服務于建立和完善社會主義市場經濟體制與國家戰略目標的實現。從預算汲取能力、預算控制能力和預算配置能力三個維度看，我國預算制度改革不斷突破原有路徑依賴，朝著現代預算制度方向穩步邁進。一是預算汲取能力建設助力實現“有為政府”的職能。比如，以政府間預算關系調整為重要抓手，將財政包干制全面改革為分稅制，有力推動我國基本形成穩定、規范的政府間財力分配格局，調動了中央和地方兩個積極性，在保證持續、充足財源補充的同時，形成了中央強有力的宏觀調控能力。又如，分稅制下按稅種劃分各級政府收入來源，理順政府與企業的關系，促進商品和要素自由流動，推動構建全國統一大市場的進程。二是預算控制能力建設助力理順政府和市場的關系。通過實施部門預算、國庫集中收付和收支兩條線等多項改革，成功搭建公共財政框架。1994年出臺預算法并于2014年修訂，在法治的軌道上強化對政府預算的人大監督、問責機制構建和預算公開。目前，“預算法定”已成為社會主義市場經濟條件下約束政府部門行為、處理政府與市場關系的重要準則。三是預算配置能力建設助力政府治理方式轉變。在逐步改變“基數加增長”的傳統分配模式基礎上，大力推進預算績效改革，財政資金的績效結果成為預算資源配置的重要依據。2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發布，以績效結果為導向的資金配置模式正在全面構建。政府對預算資源配置能力的提升，有力推動社會主義市場經濟的發展。

　　把握建立現代預算制度的現實邏輯。進入新時代，完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化對預算改革提出了更高要求。我國現代預算制度的建立必須立足實際，做到理論與實踐相結合、歷史與現實相銜接，在發現和解決實際問題中不斷實現預算治理能力的新跨越。一是統一部門預算管理口徑。各部門預算應當反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排給本部門及其所屬各單位的所有預算資金。二是實施全面預算績效管理。強化事前績效評估，嚴格績效目標管理，完善預算績效指標體系，提升績效評價質量；加強績效評價結果運用，促進績效評價結果與完善政策、安排預算和改進管理相結合。三是加強跨年度預算平衡。加強中期財政規劃管理，進一步加強與國家發展規劃的銜接，強化中期財政規劃對年度預算的約束；對各類合規確定的中長期支出事項和跨年度項目，要根據項目預算管理等要求，將生命周期內對財政支出的影響納入中期財政規劃。四是改進預決算公開。加大各級政府預決算公開力度，擴大部門預決算公開范圍，細化預決算公開內容。充分發揮黨內監督的主導作用，加強財會監督，促進財會監督與黨內監督、監察監督、審計監督等協同發力，發揮多種監督方式的協同效應，推動形成多維一體的預算監督體系。